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评论:城市发展“大拆大建”背后的法治困境

house.fjsen.com        2014-11-24 11:20:26       来源:《中国经济和信息化》 责任编辑:王海云        我来说两句

从经济学思维转向法治思维,要求城市建设更强调整体公平,更关注个体权益。法治思维也不是不关注城市建设发展,只是需要执政者以法治思维去推动建设发展,时刻将法治所蕴含的科学理性、民主参与等价值纳入城建之中,更看重城市的自由、公平、和谐、权利、福利等,以实现一座城市的良性、可持续、公平地发展。

一边是声势浩大的挽留请愿活动,一边是持续不断地举报和上访。耿彦波,这个从农民的儿子成长起来的“拆迁市长”,以其鲜明的个性和雷厉的作风饱受争议。

如此“冰火两重天”的境遇,可视作一个时代官员的“样本”。官员个体是非的背后,代表的其实是一种政府推动城市建设的行为模式。走出官员个体的争议困境和声誉两难,必须把脉背后的执政思维理念和城市发展模式。

不知从何时开始,城市的建设面貌被视为地方发展的“名片”。那些鳞次栉比的高楼、宽敞整洁的大道,往往成为评价一个地方主官能力与政绩的指标,同时也构成吸引外来投资的重要环境条件。于是,在一种“经济学思维”的运筹之下,一些能吏主政一方,首先会大刀阔斧地将所在城市“整容”一番,修地铁、扩道路、建桥梁、拆旧城,城市“旧貌换新颜”,这些都是“看得见的政绩”,对城市里的大多数居民而言可能是好事。

但“经济学思维”的局限在于,它一切都是以效益最大化为目标,对效率的追求远远超过了公平。为了追求城市建设的效率,必须寻求更为个人主义的决策、更为集中统一的方式、更为简单强硬的手段。于是,伴随城市极速扩建的过程,行政方式上积攒了越来越多的矛盾与冲突,那些利益因此受到损害、又缺乏足够的行政耐心和正当程序对待的居民,渐渐被推向城市发展的“对立面”,有的甚至变成了官民冲突和群体性事件的“策源地”。

由于缺乏法治化的执政思维,“大拆大建”的城市发展模式,很容易以牺牲少数人的利益而追求城市建设的利益最大化。这在经济学范畴中看似合理,但从更为长期的视野来审视,这种城建模式往往蕴含着决策失误的极大风险。城市作为一个共同体,其发展的规模、建设的速度、规划的设计,本应当由共同体内的人说了算,建立在科学、理性的评估之上,纳入民主决策、依法运行的轨道之内。但现实中,大拆大建的城市规划和建设,往往由领导个人说了算,“拍脑袋决策”的现象屡见不鲜。有的城市一年修改道路上百条,城建投资动辄上百亿,领导指哪儿推土机就拆哪儿。在贪大求全的功利目的指引下,城市规模越来越大,人工景点、亮点工程越建越多,耗费了纳税人巨额的钱财。而其最终对地方发展的实际效益如何,对改善当地百姓的生计有多大作用,却往往无人问津。

现实中,一些地方频频出现“死城”,一些亮点工程成为“烂尾工程”,一些惠民工程变作了“伤民工程”,背后都与政府决策失误有关。一组被广泛引用的数据显示,“七五”至“九五”期间,中国的投资决策失误率在30%左右,由决策失误造成的资金浪费约4000亿到5000亿元。按照全社会投资成功率70%计,每年因决策失误而造成的损失在1200亿元。这种惊人的巨额浪费,比腐败的成本还要高,其背后折射出政府决策科学化、民主化、法治化严重不足。

不难看出,“大拆大建”的城市发展模式,虽然有其特定的时代背景,但根本上反映出政府官员头脑中深刻的“经济学思维”,无论是否真心推动地方发展,这种模式本身都体现出政府行为的人治化倾向,凸显出城市发展治理中的法治困境:政府决策法治化不足、民众参与缺乏法治化保障、对官员的问责监督式微、城市建设的效益缺乏制度化评价。在全面推进依法治国、实现国家治理现代化的背景下,纳税人权利意识不断提高,公民法治观念和参与意识不断增强,这种过度受官员个人影响的城市发展模式和政府行为模式,值得认真反思和彻底修正。

首先,官员主政应当从“经济学思维”转向“法治思维”。十八大提出,提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾的能力,法治思维引起了理论界和舆论界的广泛解读;但是人们缺乏对现有执政思维的反思。改革开放以来,我们可以粗略地将官员从政的主导性思维归结为一种“经济学思维”,其在城市发展中的体现就是重效率轻公平、重发展轻治理、重硬件轻软件,建设工程、扩展城市才是硬道理。站在一座城市的沙盘模型面前,市长们常常会以投资家的眼光,心中涌起大干一场的冲动。

经济学思维并非洪水猛兽,但对于主政一方的官员而言,其推动城市建设的行为最终需要归结到依法用权、依法行政的评判上,法治思维才是官员立身之本、发展之维。从经济学思维转向法治思维,要求城市建设更强调整体公平,更关注个体权益。法治思维也不是不关注城市建设发展,只是需要执政者以法治思维去推动建设发展,时刻将法治所蕴含的科学理性、民主参与等价值纳入城建之中,更看重城市的自由、公平、和谐、权利、福利等,以实现一座城市的良性、可持续、公平地发展。

其次,政府决策应当从“实体人治”转向“程序法治”。城市建设中之所以出现诸多决策失误,根本原因在于决策者的实体权力过大,且缺乏必要的程序上的规制。防止决策失误,推进政府城市建设决策的科学化、民主化和法治化,重点应当改变决策中的“实体人治”模式,通过决策机制的程序化控制来强化决策的外在约束,走“程序法治”之路。法治的构建很大程度上体现为“程序之治”,因为程序能够有效防范实体权力的肆意妄为。

城市规划建设方面的决策,根本目的是公共利益,实现这种公益目的,就必须在程序上防范领导干部的主观主义、经验主义,把民主决策、科学决策和法治决策有机地结合起来。不久前,国务院法制办公室副主任袁曙宏透露,目前正在制定重大行政决策程序条例,重大决策的程序也要法治化。这种将老百姓参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序法定化的努力,目的就是为了提高政府决策的科学化、民主化、法治化水平,实现对政府尤其是主政官员实体权力的有效控制,防止决策失误带给地方发展深度损害。

再次,责任监督应当从“软性约束”转向“指标控制”。对城市建设发展模式的修正,面临着极大的惰性障碍,要彻底改变这种路径依赖,重塑城市发展的法治化权威,离不开强有力的法律问责和监督。长期以来,对于官员“大拆大建”中存在的问题,只要官员自身不存在贪腐,一般都不会纳入具体的问责范围;相反,反映在城市面貌上的“看得见的政绩”,往往能够抵消官员行政的瑕疵。这种监督问责上的“软性约束”,也是产生城市建设法治基因缺失的重要原因。

现代社会,评价官员治理能力的重要方式,就是确立科学的绩效评价指标,采用科学的方法对行政行为的效果进行考察评估,从中决定官员行为的责任后果。因此,城市建设模式的修正,需要依法实施“指标控制”,在此基础上进行可操作性的监督和问责。四中全会《决定》提出建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,这对纠治那些为了政绩工程、面子工程而乱决策的行为具有鲜明的针对性。通过不断健全硬性的考核评价指标,从行为的实际后果上确立对官员的责任监督,才能强化官员的内在约束,将城市建设发展思路、决策、方式等导入法治化的正轨。

 
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