评论：城市发展“大拆大建”背后的法治困境

首先，官员主政应当从“经济学思维”转向“法治思维”。十八大提出，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾的能力，法治思维引起了理论界和舆论界的广泛解读；但是人们缺乏对现有执政思维的反思。改革开放以来，我们可以粗略地将官员从政的主导性思维归结为一种“经济学思维”，其在城市发展中的体现就是重效率轻公平、重发展轻治理、重硬件轻软件，建设工程、扩展城市才是硬道理。站在一座城市的沙盘模型面前，市长们常常会以投资家的眼光，心中涌起大干一场的冲动。

经济学思维并非洪水猛兽，但对于主政一方的官员而言，其推动城市建设的行为最终需要归结到依法用权、依法行政的评判上，法治思维才是官员立身之本、发展之维。从经济学思维转向法治思维，要求城市建设更强调整体公平，更关注个体权益。法治思维也不是不关注城市建设发展，只是需要执政者以法治思维去推动建设发展，时刻将法治所蕴含的科学理性、民主参与等价值纳入城建之中，更看重城市的自由、公平、和谐、权利、福利等，以实现一座城市的良性、可持续、公平地发展。

其次，政府决策应当从“实体人治”转向“程序法治”。城市建设中之所以出现诸多决策失误，根本原因在于决策者的实体权力过大，且缺乏必要的程序上的规制。防止决策失误，推进政府城市建设决策的科学化、民主化和法治化，重点应当改变决策中的“实体人治”模式，通过决策机制的程序化控制来强化决策的外在约束，走“程序法治”之路。法治的构建很大程度上体现为“程序之治”，因为程序能够有效防范实体权力的肆意妄为。

城市规划建设方面的决策，根本目的是公共利益，实现这种公益目的，就必须在程序上防范领导干部的主观主义、经验主义，把民主决策、科学决策和法治决策有机地结合起来。不久前，国务院法制办公室副主任袁曙宏透露，目前正在制定重大行政决策程序条例，重大决策的程序也要法治化。这种将老百姓参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序法定化的努力，目的就是为了提高政府决策的科学化、民主化、法治化水平，实现对政府尤其是主政官员实体权力的有效控制，防止决策失误带给地方发展深度损害。

再次，责任监督应当从“软性约束”转向“指标控制”。对城市建设发展模式的修正，面临着极大的惰性障碍，要彻底改变这种路径依赖，重塑城市发展的法治化权威，离不开强有力的法律问责和监督。长期以来，对于官员“大拆大建”中存在的问题，只要官员自身不存在贪腐，一般都不会纳入具体的问责范围；相反，反映在城市面貌上的“看得见的政绩”，往往能够抵消官员行政的瑕疵。这种监督问责上的“软性约束”，也是产生城市建设法治基因缺失的重要原因。

现代社会，评价官员治理能力的重要方式，就是确立科学的绩效评价指标，采用科学的方法对行政行为的效果进行考察评估，从中决定官员行为的责任后果。因此，城市建设模式的修正，需要依法实施“指标控制”，在此基础上进行可操作性的监督和问责。四中全会《决定》提出建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，这对纠治那些为了政绩工程、面子工程而乱决策的行为具有鲜明的针对性。通过不断健全硬性的考核评价指标，从行为的实际后果上确立对官员的责任监督，才能强化官员的内在约束，将城市建设发展思路、决策、方式等导入法治化的正轨。