业内时评：应当制定不动产登记法 而不是法规

另一方面，修改法律和制定新的行政法规之间，能否做到有效衔接，是一个复杂的问题。如果在相关法律修改完毕之后行政法规仍未出台，则将出现一个空档期，导致登记的无法可依。这种局面对整个市场经济秩序的维护和稳定是十分不利的。因为不动产价值重大，涉及的经济活动较多，如果缺乏相关的法律规定，无法展开登记活动，将是难以想象的。

因此，笔者认为，最佳的思路是起草制定一部《不动产登记法》，通过新法优于旧法的原则，直接对旧法的内容作出修改和完善。这也是我国长期以来一直实行的立法原则，这一作法的立法成本相对较低，时间周期较短，社会效果较好。

制定新法可与物权法进行有效衔接

不动产登记制度要统一，涉及到登记规则的统一问题。《物权法》第二章第一节已经就有关登记制度的基本规则作出了规定。

一方面，鉴于土地房屋已经形成了各自不同的登记规则，要实行登记规则的统一，就必须协调好与物权法的关系，因为物权法的规则如能够普遍适用于各种登记事务，则可以形成未来新法的总则;如果不能普遍适用，则应将具体情况纳入到分则之中。因此，要整合物权法的相关规定。

另一方面，物权法的相关规定也需要作出必要的修改。例如，《物权法》第12条关于登记机构应当履行的职责的规定过于简略，要在不动产登记法中进行完善。这就必须通过立法才能实现，行政法规的效力层级显然无法完成整合和修改物权法的任务。

制定新法可规范登记机关的义务和责任

登记机构因过错造成登记错误应当承担赔偿责任。此种责任在性质上是一种民事责任，而不是行政责任。因为登记在性质上不是纯粹的行政行为，登记不过是物权的公示方法，登记机关并没有通过登记创设了物权。由于登记机关的登记行为将产生民法上的法律后果，因此，登记机关因登记错误给公民、法人造成损害的，应当承担相应的民事赔偿责任《物权法》第21条规定登记错误的赔偿责任，本身就表明了其属于民事责任。可见，立法者是从民事责任的角度出发，确立相关规范的。

但民事责任就涉及到司法管辖，行政机关无权在行政法规中对司法管辖问题作出规定，而必须由法律来完成这一任务。

行政法规的效力层次与不动产登记的重要性不匹配

这是很重要的一点，因为不动产登记制度是整个物权制度的核心，关系到国家基本经济制度和国计民生的重大问题。其属于基本民事法律制度的内容，根据立法法，应当由立法机关制定法律。从我国既往作法来看，有关不动产登记都是通过立法的方式来制定法律，行政法规和规章只是起到配套和辅助的作用。所以按照依法立法的要求，也应当继续保持这一作法。