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业内时评:应当制定不动产登记法 而不是法规

house.fjsen.com        2014-10-21 09:51:56       来源:经济参考报 责任编辑:王海云        我来说两句

●如果要建立统一的登记制度,就必须要对现行的一系列法律进行修改。而以制定行政法规的方式来修改现行法律,显然是不可能实现的任务,只能通过制定法律的方式来修改现行法律。

●最佳的思路是起草制定一部不动产登记法,通过新法优于旧法的原则,直接对旧法的内容作出修改和完善。这一作法的立法成本相对较低,时间周期较短,社会效果较好。

●不动产登记制度是整个物权制度的核心,关系到国家基本经济制度和国计民生的重大问题,属于基本民事法律制度的内容,根据立法法,应当由立法机关制定法律。

我国《物权法》第10条明确规定,要统一不动产登记制度。《物权法》制定至今已经6年过去了,不动产登记制度仍未能实现统一。

最近,国务院机构改革方案提出,要推动不动产登记制度的改革。但究竟应当通过制定行政法规还是制定法律来规范不动产登记,意见不一。从物权法的相关规定来看,对此并未明确。笔者认为,从中国现实情况出发,应当制定不动产登记法律,而不宜制定法规。

修改现行法必须通过制定法律方式来进行

在我国,不动产的范围十分宽泛,不仅包括了土地,还包括了地上建筑物、附属物以及地下矿产资源、林地草原等。因此,不动产登记制度的统一至少要包括土地、房屋、草原、林地登记制度的统一,但有关这些不动产的登记,都已由相关主管部门依据现行法律负责。这些法律包括城市房地产管理法、草原法、担保法、土地管理法等。

从这些法律可见,不动产登记制度基本上是按照分散登记的立法模式构建的,即管理有关不动产的部门负责相关不动产的登记事务。例如《担保法》第42条规定:“办理抵押物登记的部门如下:(一)以无地上定着物的土地使用权抵押的,为核发土地使用权证书的土地管理部门;(二)以城市房地产或者乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的,为县级以上地方人民政府规定的部门;(三)以林木抵押的,为县级以上林木主管部门;(四)以航空器、船舶、车辆抵押的,为运输工具的登记部门;(五)以企业的设备和其他动产抵押的,为财产所在地的工商行政管理部门。”

显然,从该条规定可以看出,其思路正是分散登记的思路。将登记作为行政机关所享有的行政管理的职权,而不是一种公示方法,这就造成了登记机构与行政机关的设置与职能合一的问题。多个行政机关负责对不同的不动产加以管理,由此形成了分散登记的现象,如土地由土地管理部门管理,建设用地使用权登记也在土地管理部门进行;林木由林业管理部门管理,有关林木所有权的登记在林业管理部门进行;房屋由城建部门管理,产权登记也在该部门进行。这种分散登记的弊端是显而易见的。

如果要建立统一的登记制度,就必须要对现行的一系列法律进行修改。而以制定行政法规的方式来修改现行法律,显然是不可能实现的任务,只能通过制定法律的方式来修改现行法律。

制定新法的立法成本较低

采取制定行政法规模式的思路是,首先对现行法律都进行修改之后,再启动行政法规的制定。笔者认为,这种方式也存在明显的不足之处。

一方面,由于需要修改的有关不动产登记的现行法律数量较多,而且对法律的修改属于立法活动,程序较为严格和复杂,如果等这些法律都一一修改完毕之后,才能启动不动产统一登记的行政法规立法活动,则可能需要花费较长时间。

 
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