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中央农村工作领导小组办公室局长赵阳介绍，从2014年6月全国数据来看，全国流转耕地面积3.8亿亩，占全部承包土地的28.8%。其中，出租和转包方式(非自耕农方式)占78.6%，完全转让承包权方式占6%，再次转让方式占3.2%，即是说实际上三权分离已经是一种非常普遍的状态，经营权不在承包者手里这种现象占比较大，涉及大概26%左右的农户，三权分离现象已经客观存在。
土改的核心：如何解决经营权的担保抵押
十八大后，在中央召开的农村工作会议上，习近平总书记关于农村土地制度改革的讲话中提到，“稳定坚持农村集体土地所有制，稳定承包经营权，放开搞活经营权”。
“经营权放开搞活的核心问题是要解决抵押、担保的问题。”国务院法制办副主任甘藏春表示。
目前，《农村土地承包法》《物权法》《担保法》等法律更加强调农用地的社会保障功能，均对农村土地承包经营权的抵押作出了禁止性规定，即农民不允许直接以土地的承包经营权进行抵押。
虽然承包经营权不允许抵押，但是农民自己若不种地，而是将土地转包给他人进行经营，即将承包经营权中的经营权分拆出来转让给第三方，第三方受让的经营权能否进行担保抵押?这一问题在法律上并不明晰，也成为此次土地改革的核心。
今年的中央一号文件首次提出，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。
作为起草组成员之一，中央农村工作领导小组办公室局长赵阳在讨论中表示，虽然现行法律规定承包地不能进行抵押，同时《担保法》第75条规定债权、股票等可以用来质押，即经营权的收益权可进行抵押，但第74条同时又规定，质权和债权不能同时存在，质权消失的同时债权也消失。因此，难以解决抵押融资的问题。
赵阳同时也提出，承包经营权不允许抵押，但其派生出来的经营权却允许抵押。反映到现实中即是这样一个困境，农民不能将手中的土地承包经营权进行抵押，但其转包给他人之后却又允许抵押了，这似乎难言合理。
“假如农民将土地转包给自己，是不是就可以做抵押了?”赵阳设问道。
甘藏春表示，承包经营权已明确为用益物权，那么经营权到底是债权还是物权呢?假定只是债权，那么抵押、担保便在法理上说不通。抵押的到底是什么，应该在经营权权能上进行更细致的划分，不能简单地套用传统的民法和物权法理论。
“土地所有权权能的配置、分化和细致，是下一步改革的唯一出路。”甘藏春总结道。
对此，国务院发展研究中心农村部副部长刘守英也表示，必须通过集体所有制的深化改革，重构农村土地集体所有权、使用权、转让权权利体系，为农民提供完整的、权属清晰的、有稳定预期的土地制度结构。
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