房地产税改三大转变：用房产税替代土地增值税

首先，在纳税范围确认上，按增量还是存量征税。现行上海房产税试点是对增量房产征税，存量房产不征税；而重庆房产税除独幢别墅外也是增量房征税。上海和重庆之所以不约而同地选择增量房征税，主要出于征收管理可行性方面的考虑。对增量房产征税体现法律上的既往不咎，先告知再征税原则，更容易让居民接受；对增量房产征税可以按交易价格征收，而交易价格相对简单，具有管理上的可行性。但增量房征税的制度缺陷也很明显，不但制度不合理，而且税收规模偏小，难以发挥房产税调控功能。但从时点上分析，当期增量房随着时间推移都会变成存量房，所以当年征收房产税的增量房在下一年度也可以称为存量房。从长远来讲通过转让交易，存量房绝大部分将会转变成增量房。

其次，无论是增量改革还是存量改革，都涉及普遍征税和选择征税的抉择。现行上海和重庆模式都采取了选择性征税方式，但两者征税依据有所区别。上海依据户籍、套数和面积3个标准计算征税：而重庆依据地区、价格、套数和面积4个标准计算征税。实行选择性增量房征税是现行上海和重庆房产税的基本模式，出发点是保障居民基本生活购置房产不征税，主要针对投资性购置房产征税，从而发挥房产税促进收入分配和调控经济作用。但选择性征税的问题：一是使得税收制度复杂化；二是不符合财产税普遍征税原则；三是不符合公平原则。

第三，房产税立法也涉及计税价格，采用交易价格还是评估价格。现行无论是上海还是重庆都采用交易价格作为计税价格。主张交易价格的理由主要是基于增量房征税，又以静态视角分析，而且现实房产价格又处于上涨过程中。如果要对存量房征税，或对增量房征税，从动态视角出发，采用交易价格就显得不合时宜。从长期动态分析，无论是增量改革还是存量改革，以评估价格替代交易价格是趋势。

最后，房产税立法最为突出问题是税率结构，涉及比例税率和累进税率选择。累进税率有按价格和数量两种计算办法，现行上海和重庆个人住房房产税税率总体按交易价格确定。在现行增量改革，同时实行了限购和限贷前提下，依据交易价格确定税率有其合理性和必要性。但从未来改革方向看，当更多采用房产税来进行调控时，或者要对存量房征税，可考虑将按价格设计税率改为房产套数来设计税率。

房产税立法面临艰难选择，关键是对于房产税的合理定位，将房产税定义为合理税制改革，还是宏观调控改革，不同出发点会有不同制度保障。但有一点是肯定的，推进改革需要有合理、可行法律先行，来规范房产税改革。

(作者系上海财经大学公共政策与治理研究院院长)