当前，我国经济正处于“增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期”三期叠加的阶段，针对这种特性，中央提出了我国经济发展的“新常态”概念，要求适应新常态，保持战略上的平常心态，并做出我国经济发展进行新常态的重大战略判断。以新常态理念为指引，社会发展的质量和效益的兼顾统筹，与过去相比要求更高、标准更高、难度更大。作为实现中国梦之一的安居梦,保障性住房建设工作更需要适应这一新常态。笔者试以南京市“十二五”期间统筹建设的四大片区保障性住房项目建设实践为载体，对新常态下的保障性住房建设进行思考。
一、“运动式”保障房建设模式的反思
近些年来很多城市搞着推进新型城镇化的大旗，大搞城市扩张，搞新区、新城建设。其中，作为硬性指标的保障房项目，不可避免的成为了新型城镇化建设项目的主角之一。基于土地成本因素的考量，各地区一般都将保障房项目的选址集中在了城乡结合部，而将一些主城区棚户区、危旧房拆迁后集中收储换取更大的土地收益。新城、新区的建设需要大量的资金投入区域基础建设方面，而政府往往期望通过最小限度的资金投入并换取新城、新区最大限度的土地收益。在这股城市扩张热潮中，保障房成为第一批进驻这些新城、新区的政府投资项目。在一个个保障房小区交付，完成了安置任务后，必要的教育、医疗、养老、社区服务、市容城管、交通出行等配套设施往往被忽视或滞后建设，由此带来了入住百姓抱怨和属地基层政府部门管理难度大等一系列问题:
（一）政策性规定保障性住房交付时间及建安造价指标，导致项目建设工期紧，任务重，过程管理不够精细，保障性住房交付后，群众对房屋质量、小区居住环境满意度不高。
（二）保障性住房建成交付后，短时间内大规模居民集中入住，而其中又多数为生活困难人群，加剧了低收入群体的空间聚集，强化了社会各阶层的居住分异，容易导致贫困过度集中和社会分割问题，为保障房片区当地政府的社会管理带来空前压力。
（三）集中建设的保障房片区动辄居住上万户、多则十余万户，人口密度较大，贫困人口相对集中，加之周边的就业机会和城市基础设施严重不足，导致上下班潮汐式的通勤流，道路拥堵严重。在改善居住空间的同时，确无形中增加了低收入者日常工作和生活的交通成本、时间成本负担，并在一定程度上降低其就业概率和生活质量，形成“经济适用房不经济”的现象。相关与居民生活密切相关的教育，医疗，养老，社区服务，菜场、超市、餐饮等商业配套，交通出勤等各类配套设施不能在居民入住初期全部同步开放，造成保障性住房片区居民生活不便。配套不完善的社区更加剧了当地街道、社区的管理难度。
二、南京市安居集团保障性住房的实践探索
2010年，南京为解决多年的安置欠账，同时从区域新城角度出发，统一规划了四个大型保障性住房片区（以下简称“四大片区”）：丁家庄、花岗、岱山、上坊。四大片区总用地面积约6.2平方公里，总建筑面积约957万平方米，保障性住房房源总量8.28万套，由南京市安居集团负责实施。现已经初步完成“四大片区”保障房的建设及交付。
（一）强化质量控制、创精品工程
一提到保障房，很多人便把它同“廉价”、“低质”联系到一起。在安居集团看来，保障房项目事关百姓切身利益，安居集团始终坚持打造质量精品工程理念，创下同期施工的两个保障房项目同年荣膺国家建筑工程最高奖项（鲁班奖）的先河（2014年全国96个建筑工程获评鲁班奖，住宅仅5个，2个为南京四大片区保障房项目）。在大规模建设保障房之初，安居集团便从质量标准、队伍选择、材料应用等方面明确要求，统一建设标准、统一材料品牌、统一监管措施、统一评比考核，并在设计、招标、材料采购等各方面高标准、严要求。用实际行动把建设精品工程的要求贯彻到每一个执行细节，一举打破了人们心目中“保障房是低质房屋代名词”的传统观念。一栋栋“满意房”、“放心房”赢得了入住群众的好口碑。精品的四大片区保障房项目也获得了业界的肯定，共有175栋单体获南京市优质结构工程。
（二）统筹配套规划、同步建设交付
南京“四大片区”保障房项目的配套涉及百姓生活方方面面。每个片区均严格按照城市规划指引并结合各社会管理部门意见，在建设之初就针对性规划了齐全的配套项目服务与居住片区。教育设施方面，配建了诸多幼儿园、小学、中学，并通过引进优质的教育资源提升教育品质；医疗养老方面，规划了多处卫生中心、卫生站并配建养老院，各医疗中心由市级甲级医院定点帮扶；商业配套设施方面，配建了大规模集中商业中心和临街商铺，大型购物中心、超市、旅馆、影院、餐饮、银行、药店等一应俱全；交通出行方面，配建了多处公交首末站，并联系公交公司新开通及调整了公交线路，“四大片区”保障房均规划有地铁线路通达。各类配套项目随着项目的全面交付根据入住居民数量陆续开放启用，满足了居民的衣食住行等生活需求。
就区域新城而言，配套对于周边居民是平等的。因为各类配套的同步竣工，片区内部配套规划及项目周边可出让地块对于开发商吸引力大增，土地价值也水涨船高。“四大片区”保障房项目中用于平衡保障房建设资金的两幅住宅地块出让均获得了较好的收益：2013年出让的上坊2013G34地块成交价23.4亿元，楼面低价达7350元/m2，对比拍卖起始价溢价率高达67%，为江宁区单价新地王；2014年出让的中花岗2014G12地块成交价为25.7亿元，溢价率为46%,7100元/m2。上述两地块在保障房建设之初，各方给的评估价认为，楼面价不会3000元/m2。土地收益的增加更有效的补贴了保障房建设资金，实现了完善被保障对象生活配套和将“生地”捂成“熟地”的双赢。而随着与保障房项目一街之隔的商品房出让用的后续建设交付，丰富区域新城人群层次，实现“大杂居、小聚居”的规划理念，也会给后续社区管理丰富管理方式打下了基础。
（三）倡导绿色建筑、探索住宅工业化
绿色建筑的理念彰显在四大片区保障房的每一个细节，作为政府财政投资的民生项目更需首先倡导“四节一环保”的全寿命周期绿色建筑理念。在“四大片区”保障房的建设中，从设计、施工、材料方面都强化节地与室外环境打造，严格执行节能标准、采取节能保温措施；强化节水与水资源利用，合理设置绿化、植草砖等室外透水地面并使用雨水回用系统、对水资源进行充分循环利用；强化节材与材料资源利用、强化智能化运营管理等等。
更值得一提的是上坊1栋15层楼的住宅采用了全预制装配式混凝土结构，属全国首创，开大规模建筑住宅工业化的先河，被中国建筑协会评为住宅建筑设计标识类三星级绿色建筑，是江苏省首个三星保障房。“面积不大功能全，占地不多环境美，造价不高品质优，交通便利配套齐”的理想家园呈现在世人面前。
（四）总结经验、完善遗憾
虽然四大片区保障房项目已经配建并交付了大批教育、交通、卫生等方面的配套设施。从已经入住人群需求和社会的发展来看，还存在一些问题有待于建设方及政府在后续进一步完善，并在新一轮的保障房项目中予以改进：1、就业问题。虽然保障房片区的物业、商业配套项目的招聘能解决一部分人的就业，但大规模的低收入群众，本身没有职业技能，只能从事体力性劳动，在设置保障性住房周边产业时应考虑其就业特征。这一点，四大片区中两个临近产业园的片区，居民就业需求就得到了更多的解决渠道；2、配套项目规划的前瞻性。虽然“四大片区”保障房项目规划了较为完善的公共配套设施，而建设之初的规划标准和交付后社区管理及各行业机构的使用标准（包括创行业内星级标准）差异已开始显现。而满足配套的前瞻性与增加建设成本、压缩住宅建筑面积的矛盾，有待于建设之初做好项目建设收益的经济账。这方面增加商品房配建地块应该可以成为一种有效的途径（从四大片区的经验来看，商品房配建地块不是多，而是少了）。这也能进一步丰富居住人群的层次。虽然四大保障房新城居住人群分人才公寓、拆迁安置房、经济适用房、公租房、廉租房等人群，呈现多层次性，但这不能否定低收入人群过分集中的现象，也不能否认在短时间内聚集大量人群的现实，这势必给当地政府的社会管理工作带来巨大压力，也是不得不考虑的问题。
三、新常态下保障性住房建设发展的方向
新常态下的保障性住房建设要“接地气”的解决过往保障性住房建设中反映出来的突出问题，实现保障性住房项目的可持续发展。在国家经济发展换挡期，需要以过往建设保障性住房的经验和教训为载体，思考保障性住房建设的新模式，进一步探讨保障性住房发展的可持续性。
（一）科学规划，推行保障性住房集中建设与分散建设相结合模式。
为被保障人群提供舒适的生活环境和社会交往空间，为民众融入城市劳动力市场和主流社会以及获得各种公共服务，享受公平的“居住机会”，一个城市的保障性住房建设需要顶层设计，科学规划。在城镇化快速发展的今天，将保障性住房建设纳入新城区发展的总体规划，从城市规划、城中村改造规模、贫困人口需求住房量、拆迁安置房屋需求量等多角度综合考虑，确定集中建设或者分散建设模式。
如要解决低收入人群过于集中的情况，避免贫民窟的产生，可考虑采取分散建设模式，把将要开发的保障性住房单元划分成小的组团，分散在现有的中高收入阶层邻里中；将保障房和商品房结合起来开发，在土地出让环节即明确该地块的商品房住宅项目的开发必须按政府指定的要求配建一定比例的保障性住房。
如采取集中建设，则可以借鉴新加坡的组屋建设模式，必须为保障性住房建设预留就业、交通和公共服务可达性较好的区位。组屋的规划建设是按新市镇的理念来发展的，新市镇内部住宅用地只占33%，拥有完备的公共服务设施；同时为实现就近就业，新镇内预留10%～20% 的土地用于工业设施配套。其他47% 的土地被用于公园绿地、商场、银行、电影院、图书馆等各种公共设施；居民的生活必需品不出新镇都可以得到满足，不仅给居民生活带来极大方便，也减少了居民对交通工具的需求，减轻了城市交通运输的压力。新市镇以绿地广场和生活性的街道为主构成住区的公共空间系统，使住区公共空间形成连续的网络，营造尺度宜人的多样化公共活动空间，加强居民的交流，强化社区的认同。此外在交通方面，每一个新市镇都拥有完善便捷的公共交通系统和主城相连，包括直通镇内各个居住小区并和主要地铁站点直接换乘的轻轨系统。
不论采取集中建设还是分散建设，都需要当地政府在城市空间选址、公共配套、产业配套及社会管理予以合理考量。重长远而非眼前，重社会管理而非任务指标。
（二）引入PPP模式，合理利用民营资本完善配套设施。
目前国家正鼓励政府和社会资本合作模式（PPP模式）。在保障性住房配套建设时，引入PPP模式，由政府批准，保障性住房建设平台和社会资本实施PPP合作。并利用社会资本资金实力和在体育、文化、医疗、养老等配套设施的前期策划定位、及招商运营管理方面的丰富经验，保障上述公共配套设施良性运营和发展，来满足周边老百姓的生活需求，提供就业机会,并获取长期稳定的收益。部分缓解保障性住房建设的资金问题，实现国有资产的保值增值，最终达到经济效益及社会效益双丰收。
（三）标准引领，推进保障性住房发展的工业化。
近年来，随着劳动力成本的提升、居民对居住品质的追求和群众对环境保护意识的加强，建筑行业走一条科技含量高、资源消耗低、环境污染少的绿色化道路成为大势所趋。推广绿色建筑，推进住宅工业化技术的应用，政府责任重大。
保障性住房套型相对单一、重复率高，适合标准化设计的特点为推广住宅工业化奠定了良好的基础。保障房建设的各个实施单位在保障性住房建设中推广住宅工业化技术，推进保障性住房发展的绿色化更是责无旁贷。
住宅标准化是住宅工业化的基础，建立健全绿色保障房系统的技术政策法规体系、评估标准，将为实现保障性住房发展的绿色化起到事半功倍的效果。
保障性住房建设的标准化主要以居住功能为导向的住宅标准化设计和住宅流程的标准化着手。以居住功能为导向的住宅标准化设计有利于实现居住权利保障和居民体面而有尊严的生活。基于住房居住功能的标准化设计能够在保障居住功能的前提下显著降低居住成本，较好地协调居住成本和居住功能的矛盾。住宅流程标准化有助于政府实现快速增加住房供给的目标。建筑环节的模块化和标准化，能够在最大程度上缩短建设周期，保证建筑质量，满足增加供给要求。住宅标准化设计和建造，能够在保证住宅质量的前提下实现成本控制和信息披露，确保每个生产环节质量和成本信息的透明。住宅标准化还能促进与房地产行业相关联的39个行业的有序发展，巨大的前后向产业关联效应，以住宅标准化为契机，可以促进其上下游行业的规范标准建设，有利于工业化的健康发展。住宅标准化更能在节能环保上带来显著优势。标准化设计有利于土地资源集约利用，标准化建造可以规范建筑业高能耗粗放型生产方式，住宅的标准化组装、装修可以避免大量人力、物力的无端耗费，从人力、物力、环保等诸方面降低成本。
随着经济的发展，人民生活水平的提升，保障房需求人群也会随着国家保障标准的提升而动态变化，保障性住房将是人类社会发展过程中长期存在的公益性工程，实现保障性住房的绿色化，将为更好地实现住房保障人群高品质的安居梦提供保障，也将为商品房市场的健康发展提供助力，保障性住房的绿色化甚至商品房建设的绿色化必定成为未来建筑行业的新常态。
(作者系南京安居保障房建设发展有限公司总经理)
(新华日报) | 
