观点:不动产登记出错 工作人员应承担赔偿责任

不动产登记机构对其工作人员造成损失应承担替代责任

从征求意见稿及《条例》中“给他人造成损失的，依法承担赔偿责任”的模糊规定，可以推测出立法机关对于不动产登记机构作为主体承担责任的谨慎态度。然而由文义分析可得，此处规定的责任主体是因滥用职权、玩忽职守等行为给他人造成损失的不动产登记机构工作人员。将赔偿责任定位为民事责任的角度看，依照物权法第21条第2款“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿”以及侵权责任法第34条第1款“用人单位的工作人员因执行工作任务造成他人损害的，由用人单位承担侵权责任”。此外，《房屋登记办法》第97条第2款规定，“房屋登记机构及其工作人员违反本办法规定办理房屋登记，给他人造成损害的，由房屋登记机构承担相应的法律责任。房屋登记机构承担赔偿责任后，对故意或者重大过失造成登记错误的工作人员，有权追偿”。不动产登记机构作为一个抽象的集合，其行政职能是通过工作人员的职务行为来体现的。因此，由于工作人员的过错导致登记错误，登记机构对由此而造成的损失应承担替代责任、无过错责任。不动产往往价值较大，造成的巨额损失由一般工作人员的经济能力难以完全弥补。相比之下，登记机构的登记业务均通过一定的标准收取费用，其机构稳定性与资金充足性有能力为遭受损害的受害人提供实际救济。由登记机构承担替代责任也一定程度上制约登记机关加强对登记人员的选任与监督，增强其职责意识。而造成登记错误的工作人员作为直接责任人员自应对其行为承担一定的法律后果。除行政处分、刑事责任之外，登记机构可以行使追偿权，但追偿的对象应限制在故意或重大过失的工作人员范围内。此外，导致错误登记的因素并非仅仅在于登记机关内部，提供证明材料的评估、鉴定、中介等机构，以及申请人均应就其行为如何承担责任，因多方过错混合形成的登记错误赔偿责任应如何承担等。征求意见稿及《条例》均未能对此作出规定，也应进行补充。

登记机关赔偿范围并未明确

从比较法角度，赔偿标准上主要有三个原则：惩罚性原则即赔偿数额超过当事人的实际损失，一定程度惩罚有过错的国家机关；补充性原则指赔偿所受实际损失；抚慰性原则指赔偿标准低于实际损失。这主要是将登记错误赔偿作为国家赔偿的角度来讲。大部分国家与地区对登记机关的赔偿范围做出了一定的限制。而我国现行法律并未对登记机关的赔偿范围缺乏详尽的规定，一般依靠人民法院通过自由裁量进行裁决。登记错误责任定位在民事责任的情况下，民法上损害赔偿所奉行的填平主义，赔偿所受损害与所失利益，则对于受害人的赔偿应该是全面赔偿。虽然充分保护了权利人的利益，但同时登记机构的赔偿责任对公共财政不免负担过重，仍需要引入相关机制进行平衡。不动产登记暂行条例对此问题也未作出明确的解答。

赔偿资金的筹措问题

登记机构承担全面赔偿的民事责任无疑对于受害人的损失补偿最为充分，但这也的确加重了国家财政负担，也有可能因预算经费的限额而不能充分救济。因此，需要借助相关机制进行赔偿责任的转移或分散。早在2006年物权法起草时，在登记过程中引入公证并以此分担赔偿责任的设想就已被否定。参考域外国家和地区的赔偿保障机制，主要有国家赔偿制度、利用者赔偿制度、保险机构赔偿制度三种，在条例讨论过程中，也曾有建立登记赔偿基金的提议。登记机构在收取的登记、查询费用中抽取一定比例建立赔偿基金，用于赔偿由于登记错误而使权利人受到的损失，澳大利亚、英国与台湾地区采用此种模式且运用较为成熟。赔偿基金的构成还包括通过国家财政预算的定期拨付以及向造成登记错误的人追偿后取得的赔偿费用。此外，通过运用赔偿基金购买商业保险作为赔偿资金充实的保障。保险机制具有较强的风险分担能力，通过理赔程序可以保障利益受损的权利人得到及时并且充分的有效补偿，进一步实现风险的社会化分散。