农村土地确权登记缘何遇阻 权属关系混乱现象普遍

近日，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》印发，标志着我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。作为农村土地制度改革的基础性工作，全面开展土地确权登记颁证工作进展却不尽如人意。到底是什么拖了这项基础性改革的“后腿”？

全面开展土地确权登记颁证，从首次提出到现在，已经进入第三年，虽然学界和各地方的呼声很高，但迄今为止已确定完成的省份寥寥无几。究其原因，首先是一些技术层面难题没有得到解决。在农村土地第二轮承包工作开展时遗留下了一系列问题，由于少数乡村干部对承包政策操作不规范、落实不到位，导致过去“有地无证、有证无地、一地多证、一证多地、无地无证”等现象非常普遍，土地权属关系十分混乱。更重要的是，近年来实际土地承包经营状况已经发生很大变动，加上登记时出现的瞒报行为，本次确权实测面积与1998年登记的面积出现了大量不吻合。在内蒙古一些地区，实测农田面积甚至出现比二轮承包登记面积多出将近两倍的情况。产权不清、权责不明导致本次确权中扯皮现象丛生，极大降低了工作效率。

其次是农民是否愿意的问题。在实际确权登记过程中，农民本身的意愿和配合度至关重要。很多农民对于土地制度改革能够接受的底线是“土地不能失，利益不能损”，而现有的确权形式增加了他们的担忧，尤其是“确权确股不确地”的模式。所谓“确权确股不确地”，是指落实农民土地的股份权和收益权，不落实农民具体承包的土地面积，这样做有利于减少土地入市时分家分户谈判的成本。但是，一些农民却担心自己以后会无地可种，尤其是对于此前拥有承包地的农民来说，利益有可能受损，因此这些农民对确权登记的配合意愿很低。

此外还有地方政府的意愿问题。确权会对一些地方政府未来工作的开展造成影响，尤其是在征地方面的难度将大幅增加。过去的一些征地工作，把农民排斥在土地增值收益分配之外，农民既不能决定土地的卖与不卖，也不能与买方平等谈判价格。确权以后，可以在一定程度上防止此前的乱征地等侵权行为，能够在一定程度上起到保护农民利益的作用。但很多地方政府难以适应这种变化，因此开展确权的积极性受到影响。

最后是法律法规配套问题。这是非常复杂的系统性工程，如“承包关系长久不变”的法律表达到底是什么，未来签订承包合同的期限有没有限制等，都还有待确定。在这种情况下，很多县市不敢擅自探索。

按计划，今年我国确权登记颁证试点将在去年三个省全面推进的基础上，再选择8到10个省份，登记面积达到5亿亩左右，基本会覆盖全国四分之一的农地。而中央给出的时间表是五年内结束确权登记颁证工作。但是，如果不能有效地解决确权过程中的难点问题，更快出台提高确权效率的政策法规，那么确权的目标能否保质保量完成，笔者认为将会打上一个大大的问号。