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按照《规划》，上海到2020年末的耕地保有量指标是24.93万公顷(374万亩)。
两相比照，上海似乎已经突破了“约束性”红线，且两者差距高达近90万亩。
上海耕地数量减少早有征兆。早在2009年，国土部土地二调成果国家级抽查核实工作时，就将上海定义为“耕地面积明显减少”的地区。
一位国土部官员对《第一财经日报》表示，(上海)突破耕地保有量指标确实存在这个可能。上海用地确实存在很大困难，虽然是一个省级行政区，但其陆地面积却非常小，上海GDP总量比北京大，土地面积比北京小，说明其单位GDP的产出要更多些。
上海当地媒体——东广新闻台5月15日的报道曾称，上海公布土地二调中相关数据，耕地面积为1897.59平方公里，比第一次全国土地调查时锐减约四成。
本报记者查阅《上海市土地利用总体规划(1997-2010)》后发现，1996年上海市耕地面积为3150.77平方公里(即31.5077万公顷，472.62万亩)，以此计算，上海市2009年底的耕地面积总量已经比1996年减少了39.8%左右。
土地规划将调整
中国的土地管控制度的严格性可谓世界之最，地方每年可使用土地数量均由上级政府规定，包括可新增多少建设用地、可占用多少耕地用于非农建设等。
虽然退耕还林、灾害损毁等也是耕地减少的原因之一，但非农建设占用始终是主要因素。地方政府一方面用低价土地来招商引资，另一方面将农用地征为国有并出让给房地产开发企业，赚取土地出让金。在这个过程中，耕地被大量占用。
国研中心研究员刘守英6月24日在一场内部座谈会中称，过去地方政府把土地作为发动机，“地方政府要发展，就逼着我们要指标”。
她表示，在过去的工业化、城镇化过程中，土地扮演的是发动机角色，还扮演着地方融资的角色、招商引资的角色，这些东西如果不改，这套土地节约集约的体系就会被冲得一塌糊涂。
随着地方经济总量增大，我国耕地总量也一直处于下降通道，至今未得扭转。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾表示，在2008年之前的11年里，中国耕地总面积减少了1.25亿亩，因为分散在各地，又用了11年的过程，所以并没有引起很多人的警觉。
去年年底发布的土地二调显示，截止到2009年年底，全国耕地保有量是20.31亿亩，而到了2012年，耕地数据是20.27亿亩，这和过去传统掌握的数据比，多出来2亿亩。
这2亿亩并非意味着我国实有耕地增加，而是这部分原先隐身于土地账本之下，是在土地二调过程中土地探测技术革新、农业税取消后地方不再瞒报土地等因素推动之下被重新“挖掘”出来的。
所以，其对我国粮食生产总量并无实际影响，但对地方守住耕地红线则意义重大。
如果将这2亿亩耕地平摊到30余个省份，意味着每个省份将从耕地账面上多出约700万亩，这将极大缓解地方的耕地保护压力，不过事实却非“利益均沾”(详见本报1月29日《省级土地二调将公布》)。
前述国土部官员对《第一财经日报》表示，此番全国耕地保有量多出来两亿亩，具体到各个省份则是有的增加，有的反而减少，并非是全部地区耕地量都有所增加。
在土地二调进行过程中，国土部为了确保地方如实上报耕地数据，曾发文地方，确保“增地不增任务，减地不减责任”，即土地二调结果不影响《规划》制定的耕地保有量考核。
由于近年来中央政府一直高举“耕地红线”大旗，并将之视为对执政官员的一个考核指标，此番耕地数量增加的省份距离红线变得更远，自然会释放压力。而耕地保有量减少的地区则时刻需要提防撞线，但现在的发展经济模式又需要占地，两者之间掣肘颇多，在土地使用问题上的腾挪空间变小。
此外，若干地区一旦突破耕地红线，如何按以前规定进行问责，也是对现有土地监管体制的一大考验。虽然中央要求省级政府对辖区内耕地总量负全责，但这一考核周期很长，如要到2020年才能判断地方耕地红线是否失守，这一期间地方行政负责人可能已经更换数任，谁来担责也是个问题。
新的耕地数据也对《规划》本身提出了难题。其本身的制定依据是土地一调数据加上逐年土地变更调查，而今土地二调出炉，数据基础虽不能说面目全非，但也是差距巨大，调整完善看来势在必行。刘展超 | 
